第一篇：存废之间：限期治理制度绩效考察文档

存废之间：限期治理制度的绩效考察

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限期治理制度是我国现行环境法体系规定的一项基本法律制度，这项中国独创的环境法律制度，存世的数年间在我国的环境管理中起到了重要作用，但时至今日，该制度在现实与预期之间存在着重大差距，甚至某种程度上说该制度在环境治理中起到了负面激励的作用，通过对于制度绩效的考察，我们应该反思该制度是否有继续存在的必要。

一、限期治理制度的立法预期与现实绩效

(一)限期治理制度的环境法律解释

限期治理制度是指对现已存在的危害环境的污染源和污染严重的区域环境，依法限定其在一定期限内治理并达到规定要求的一系列措施。限期治理通常采用限期治理决定通知书的形式告知被限期治理的对象。限期治理的概念在 1973 年第一次全国环境保护会议上首次提出，1978 年基本形成了限期治理的环境资源管理政策，作为法律制度，限期治理成形于 1979 年的《环境保护法(试行)》的 17 条和第 18 条的规定之中。

限期治理在法律上有明确规定，《中华人民共和国环境保护法》第 18 条规定：“在国务院、国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府规定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设

施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定排放标准的，限期治理。”第 29 条规定：“对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。……被限期治理的企业事业单位必须如期完成治理任务。”《中华人民共和国水污染防治法》第 24 条规定：“对造成水体严重污染的排污单位，限期治理。……排污单位应当如期完成治理任务。”《中华人民共和国大气污染防治法》第 48 条规定：“违反本法规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理……”《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第 2l 条规定：“对造成固体废物严重污染环境的企业事业单位，限期治理。……”《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第 17 条规定：“对于在噪声敏感建筑物集中区域内造成严重环境噪声污染的企业事业单位，限期治理。……”另外，我国很多省市的地方环境保护条例也规定了该制度，如《上海市环境保护条例》第34 条规定：“对排放污染物超过排放标准或者总量控制指标且严重污染环境的，实行限期治理。”由此可见，限期治理制度是在我国环境法律实践中广泛适用的一项法律制度。

(二)限期治理制度的立法预期

我国的环境保护基本法规定了限期治理制度的两大种类适用对象：位于特别保护区域内的超标排污的污染源和造成严重环境污染的污染源。而随着大量单行环境法律对于该制度的规定，该制度的规制对象也逐渐多样化和具体化。但这些法律对于该制

度的适用在立法预期上基本相同：

第一、在制度适用目标上，执法机构需要有明确目标，治理任务可以是达到某一排放标准，也可以是完成一定量的削减指标，还可能是恢复某一环境功能。

第二、在具体期限方面，《国务院关于环境保护若干问题的规定》第 4 条规定，限期治理视不同情况规定为 1-3 年。限期治理的期限由决定限期治理的机关根据污染源的具体情况、治理的难度以及治理能力等因素决定，但最长期限不得超过三年。

(三)限期治理制度实施的实际效果

限期治理制度有着很好的立法预期和貌似完美的制度设计，但在环境执法中却经常被异化成超标排污的“护身符”，导致这种现象的出现当然有企业环境意识不强、环境执法难等因素，但限期治理制度本身带有的顽疾也不能忽视。湖北省荆州市 2007年 3 月启动“造纸行业专项治理”，要求限期内通过技术改造实现达标排放，否则将被强制关停。然而“限改令”发出后，一些企业利用“限改令”前时间抓紧生产公开排污。一名纸厂老板甚至直言，出台“限改令”其实还不错，起码这一两年生产排污没人干扰。“限改令”竟成公开排污“护身符”，上述的例子仅仅是个个案，绝对不是偶然现象，在福建、云南和贵州等省市的调研中，这种情况频繁发生，令一线的环境执法人员苦不堪言，以至于厦门市 XX 局工作人员建议取消限期治理制度。

二、限期治理制度的缺陷分析

限期治理制度之所以存在着制度绩效与立法预期的巨大差距，其原因是多方面的，但从法律专业角度分析，其自身存在着多重缺陷，这将从根本上影响到和决定了其存在的必要性。

(一)限期治理决定权规定上的混乱

我国现有的环境法律体系对于限期治理制度决定权的主体存在着多种规定。处于环境保护法律体系中的“基本法”地位的《环境保护法》将限期治理的决定权赋予给了各级人民政府。环境基本法对于限期治理决定权的规定非常明确，但在环境保护的单行法律中却有着不同的规定，如《环境噪声污染防治法》(1997)除了规定各级人民政府可以行使决定权之外，还在第 17 条第 3款规定了，“……对小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定。”《水污染防治法》(1996)则规定，“……中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府的环境保护部门提出意见，报同级人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府的环境保护部门提出意见，报同级人民政府决定。由环境保护部门提出意见，报同级人民政府决定……”《固体废物污染环境防治法》(2004)在第81 条规定，“……造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理……”根据行政法的法律原则，行政主体实施行政授权，必须有法律、法规的明文许可，从此角度而言，在上述的这些环境单行法中，只有《固体废物污染环境防治法》是通过法律明确规定有各级人民政府授权由环保部门行使限期治理决定权的。

考察我国地方的《环境保护条例》等环境保护方面的地方性法规的规定，也基本上分为这几种情况：第一类是严格按照《环境保护法》中关于限期治理决定权的规定进行立法，如《贵州省环境保条例》；第二

类是对《环境保护法》中关于限期治理决定权规定了行政授权，即限期治理决定，按照治理权利由相应人民政府作出，但经过授权，也可以由环境保护行政主管部门作出，如《湖北省环境保护条例》、《江苏省环境保护条例》和《福州市环境保护条例》等；第三类是规定限期治理的决定权不是由人民政府行使，而是由环境保护部门行使，如《深圳经济特区环境保护条例》。

限期治理是一种带有一定条件的强制性行政处理制度，我国的限期治理制度在决定行使权规定上的混乱直接影响到了该制度的实际效果，表现在以下几个方面：

第一、规定的混乱和不统一直接影响到环境法制的统一。我国在实现环境法治中突出表现了很多问题，其中很重要的一个方面是政府和公民的环境意识和环境法制观念不强，需要通过法制的统一实现法律治理环境问题。但我国环境保护基本法、单行法和地方性法规在对于限期治理这一环境保护基本法律制度规定上存在着如此大的不同，使得努力促成的环境法制统一面临倒退的危局。正如上文列举，尤其是各地方环境保护法规在对于此制度规定上存在着重大的差异，更是造成了极为恶劣的负面影响和激励，可能同一个企业、同一种情况在不同地区会面临着截然不同的环境法律的负面评价――环境法律后果和法律责任的承担。

第二、不同污染源适用不同的限期治理决定权属造成了环境执法的困难、增加执法成本和社会成本。如前所述，《环境保护法》和其他的一些污染防治的单行法规对限期治理决定权的规定各有不同。针对不同的污染源，限期治理的决定权的归属不尽相同，这势必会使我国的污染防治工作的展开受阻。环境执法难已经是顽疾，而同一项限期治理制度在各单行污染防治法上规定不同，会进一步增加执法成本和难度，从根本上说也是浪费社会资源。

第三、客观上会加重地方保护主义。正是因为现有的环境法律体系中容忍、接纳限期治理多种决定权主体和行使方式的存在，使得各地以“地方特色”为借口采取自认为合适的方式进行限期治理的决定具有了法律上的合理性，这样就为环境治理上地方保护主义提供了生存空间，尤其是在基本法已明确规定限期治理的适用范围的条件下，将决定限期治理的权限特别授权地方政府行使的做法会造成负面影响，因为在理论上存在着地方政府为了某种利益需要而采取行政不作为的可能，其结果是放纵严重违法行为并对环境造成更大的污染或破坏。

(二)限期治理制度程序上的漏洞

限期治理制度之所以被认为是具有中国特色的环境法律制度，是因为拥有环境监督管理权的国家机关对于排污者并不是直接进行处罚，而是责令污染者在行政命令所规定的某一具体时间范围内，履行治理污染的义务和减轻、消除污染危害。之所以采取这种折中的做法是因为被责令限期治理的企事业单位往往又是当地或国家的骨干企事业单位，因为并不能简单地“责令停业、关闭”了事，这与我国“以经济建设为中心”和追求 GDP 增长的思路不符。因而，要求排污者在规定期限内完成治理任务、达到治理目标，是限期治理制度的最明显的特色，但也恰恰是这种特色从根本上决定了其制度弊端的存在，“规定期限”(法律规定最长不得超过三年)这种过于宽松的自由裁量权恰恰留下了违背该制度的初衷、污染破坏环境的空间，污染者钻空子、地方保护主义甚至是权力寻租都可以利用这一规定的模糊性来规避法律。在全国各地的调研中，很多环境执法人员对于排污者利用这一规定而大肆排污苦不堪言但也认为无计可施。即使是排除了地方政府为了经济增长的政绩诉求而在环境污染治理中采取地方保护主义的做法，也排除了享有环境监督管理权的国家机关及其工作人员的权力寻租的现象，在正常的制度适用过程中同样难以避免制度漏洞的出现，而污染者对于该制度漏洞的利用已经严重超过了该制度可能起到的正面作用。实践中，环境保护执法人员认为，污染着经常利用限期治理制度适用所必须遵循的一些正当法律程度，钻空子、“打时间差”而大肆排污，甚至是有些污

染者采取“自杀式”行为，在风险收益的考量下在限期治理决定的“规定期限”内进行大肆排污，即使最后被“责令停业、关闭”。

我们可以具体考察限期治理制度的程序性规定。按环境保护法律和相关实体法和程序法的规定，对污染企业决定“限期治理”直至“责令停业关闭”，一般要经过以下几个程序和环节：群众投诉等→环保部门现场调查检测→上报政府、决定“限期治理”→听证→污染者向上一级政府申请行政复议→维持决定→污染者开始治理→环保部门验收未达标→上报政府、决定停业关闭→听证→污染者向上一级政府申请复议→维持决定→企业向法院提起行政诉讼→环保部门申请强制执行。

要完整地遵循这些复杂的程序需要经常很长的时间，而这些时间有些是法律明文规定的时间，有些则是可能是不可预期的。首先就法律规定的程序来看，根据《环境保护行政处罚办法》第34 条规定：“当事人要求听证的，可以在听证告知书的送达回执上注明听证要求，或者在 3 日内以书面形式提出听证申请。”第 35 条规定：“当事人申请听证的，环境保护行政主管部门应当受理，并在收到当事人听证申请的 5 日内，确定主持人，决定听证的时间和地点。在听证举行的 7 日前，将听证通知书送达当事人，并由当事人在送达回执上签字。……”同时《行政复议法》第 9 条规定了污染者可以在知道被决定“限期治理”之日起 60日内提出行政复议申请，并且“因不可抗力或者其他正当理由耽

误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。而第31条规定了行政复议机关在受理行政复议申请之日起60日内作出行政复议决定，情况复杂的可以适当延长，延长期限最多不超过 30 日。中间还可能经过行政诉讼的时间，即使法院判决污染者接受处罚，也还要经过 180 天的时间才能申请对污染单位强制执行。实践中，污染单位经常用足所有的程序、尽量拖延最长的时间。还有不可预期的时间，比如由于现实问题的复杂性，可能环保部门需要反复检测才能确定准确数据；环保部门可能因为多种主客观原因要很长时间才能建议政府决定“限期治理”；地方政府也可能因为多种原因要经过一段时间才作出对污染“限期治理”的决定；再加上污染企业开始实施治理最长在法理上可以长达 3 年……现实中，数年间也治理不了一个污染企业的情况经常发生。

正是因为限期治理制度本身所要求的上述一系列的复杂程序，使得在实践中，污染企业面对政府或者政府授权环境行政主管部门作出的限期治理的决定总能找出多种借口拒绝履行或者不当履行，至于延迟履行则最为经常发生，即使在最为理想的状况下走完一系列繁复的法定程序，经常是污染者在接受处罚之时已经对于环境造成难以逆转的污染或破坏。

(三)保障限期治理制度法律责任的软弱

使得现实中“限期治理”经常变得“遥遥无期”的原因除了该制度决定权的混乱、程序的漏洞之外，还

第二篇：限期治理制度

第四节

限期治理制度

一、限期治理制度的概念

限期治理制度，是指对造成环境严重污染的企事业单位和在特殊保护区内超标排污的已有设施，由有关国家机关依法限定其在一定期限内完成治理任务，达到治理目标的法律规定的总称。从上述定义可以看出，限期治理包括污染严重的排放源(设施、单位)的限期治理、行业性污染的限期治理和污染严重的区域及流域的限期治理。广义的限期治理，还包括由开发活动所造成的环境破坏方面的限期完成更新造林任务、责令期改正等。限期治理具有以下几个特点：

1、法律强制性。限期治理虽属一种行政管理措施，是由各级人民政府作出决定的，但依照《环境保护法》第三十九条的规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，还可根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。《大气污染防治法》在法律责任中规定了限期治理是一种行政处罚形式，《水污染防治法实施细则》在法律责任中也规定了责令限期治理。

2、明确的时间要求。它具体规定了完成治理任务的时间，有明确的时间界线，以期限的界线作为承担法律责任的依据之一。

3、具体的治理任务。体现治理任务的主要衡量尺度是是否符合排放标准和是否达到消除或者减轻污染的效果。

二、限期治理制度的意义

1、可以推动污染单位积极治理污染。

2、可以推动有关单位治理环境污染、破坏和改善区域环境质量。限期治理不仅对重点项目，同时还包括有关行业和特定区域、流域的限期治理。

3、可以集中有限的资金解决突出的环境污染问题。

4、有利于改善厂群关系和促进社会的安定团结。【案例】

限期治理后的白洋淀重现生机

【案情】河北省白洋淀是一个以生长芦苇闻名的沼泽湖泊，50至70年代，由于芦苇的大量开采，围湖造田，更为严重的是白洋淀上游的大量工业废水倾注湖泊，使白洋淀的水质变得黑、腥、臭，白洋淀旧日湖光映衬、芦苇密布的风景已荡然无存，湖里鱼类几乎绝种。针对白洋淀生态的恶化，80年代后期，河北省下大力气，集中整治白洋淀，首先规定所有白洋淀上游企业必须在80年代底实现达标排放，除此之外，还组织人力对白洋淀清淤，经过几年的限期治理，到90年代初，白洋淀水质有明显好转，芦苇也重新得到了繁殖，吸引了久违的野鹅、白天鹅等国家珍稀禽类，白洋淀终于又重现了生机。

（一）限期治理的对象包括以下两大类：

1、严重污染环境的污染源。《环境保护法》第二十九条规定，对环境造成严重的企业事业单位，限期治理。但哪些属于严重污染，法律未作明确规定。实践中主要是对污染严重、影响大、群众反映强烈的污染源作为限期治理对象。

2、位于特别保护区域内的超标排污的污染源。这些区域如风景名胜区、自然保护区等。《环境保护法》第十八条规定，在上述区域内不得建设污染环境的工业生产设施；已建的其他设施其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理。

（二）限期治理的内容

主要包括限期治理的目标和期限二个方面：

1、限期治理目标。对于具体的污染源的限期治理，其目标是达标排放；对于行业污染源的限期治理，可以要求分期分批逐步做到所有的污染源都达标排放；至于区域环境污染的限期治理，则要求通过治理达到适用于该地区的环境质量标准。

2、限期治理期限。限期治理的期限不宜过长，应尽量做到科学、合理。计划性限期治理项目，多为一年，也有二、三年的；随机性限期治理项目期限较短，一般从几个月到一年等。

（三）限期治理决定权限

1、中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定；

2、市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。 限期治理由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出意见，报同级人民政府批准。《环境噪声污染防治法》还规定，小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定。

 限期治理是我国特有的一项环境保护法律制度，是指对污染严重的项目、行业和区域，由有关国家机关依法限定其在一定期限内，完成治理任务，达到治理目标。从行政法的角度来分析，它是各级人民政府的一项具体行政行为，并且是一项行政命令性质的环境管理措施。其优越之处在于给企业课加强制性义务的同时，给予一定的宽限期，既不同于单纯的罚款，也不同于简单的关闭，体现了原则性和灵活性相结合的特点。

 限期治理也并非一种纯粹的末端治理手段，企业固然可以通过改善排污设施、环保设施来完成限期治理的任务，更为关键的是，要从根本上解决企业的污染问题，同时又能获得良好的经济回报，超标排污企业就只有在政府的帮助下，通过重组、合并，进行技术改造，调整产品结构，加强内部管理，来实现其目的。

【案例】

哈尔滨某制药厂重污染,限期治理而未治 【案情】哈尔滨某制药厂是一个以生产抗生素原料药为主，以半合成抗生药为重点的我国第二大抗生素生产企业。1996年，根据全国政协的考察，该药厂每天产生污水约2.5万吨，其中80%的污水未经任何处理直接排入松花江，平均COD浓度达1048毫克/升，年排放COD达10000多吨。除排放污水外，该制药厂的3个大烟囱冒着滚滚浓烟，烟尘所及，便是一片黑灰，一股股刺鼻的怪味道随风而至，附近厂矿和居民，每逢中午、晚上以及刮风时，根本不能开窗。早在1990年，有关部门就将其列为松花江水系限期治理企业，1992年，国家环境保护局又将其列为全国第二批限期治理企业，到1996年9月，两个限期治理期限均已超期，而治理工程却均未全面施工。

第五节环境污染与破坏事故的报告及处理制度

【案例】 重庆市开县的天然气井井喷事故的反思

【案情】2003年岁末，发生在重庆市开县的天然气井井喷事故是世界天然气开采史上一次惨重的事故，200多个无辜村民命丧黄泉。

从环境保护的角度来说，这起令人揪心的事故至少有两点令人生疑：一是井喷为什么会造成如此重大的人员伤亡？二是富含有毒气体的天然气田开采时为什么没有采取相应的事故应急和污染防范措施？

《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条规定：“单位因发生事故或者其他突然性事件，排放和泄漏有毒有害气体和放射性物质，造成或者可能造成大气污染事故、危害人体健康的，必须立即采取防治大气污染危害的应急措施，通报可能受到大气污染危害的单位和居民，并报告当地环境保护行政主管部门，按受调查处理。” 令人遗憾的是，事故发生后，钻井公司并没有“立即”，也就是在第一时间里通知当地政府，井喷发生在12月23日晚上9点55分，但开县政府接到钻井队的报告已经是当日晚上11点25分，延误了一个半小时。井喷之后，当地空气中的硫化氢浓度是逐渐上升的，很多人是在井喷发生几小时之后才中毒死去的。如果当地政府能及时接到报告，有组织地疏散撤离群众，使他们能够及时逃离污染事故现场，也许有些死亡就可以避免，也许这次事故就不会造成这么多人罹难。

天然气开采是高危险的行业，其对突发事故的应急手段是必不可少的。尤其是在四川，80％的天然气井都富含硫化氢，此外，井口附近的居民往往很密集，此次出事的罗家16号井周围1平方公里的山坡上居住着两个村的2400多人，离井口最近的住户距出事地点还不到50米。选择在这样一个人烟稠密的地方开采硫化氢气井，企业对当地居民的安全和环境保护便负有不可推卸的责任，最起码应该对居民进行防范硫化氢的安全教育，以及制定和落实意外事故发生时的应急方案。可是，在这方面，我们看到的却是一片空白。

 “12·23”事故是一个血的教训，它所暴露出来的安全生产和环境污染应急措施的重大失误值得人们深深反思。但愿这200多条流逝的生命能够为我们敲响警钟。

【思考题】

1、环境事故报告制度有哪些方面的内容？

2、本案中有哪些环节不符合环境事故的报告制度？

案例: 塑料毒桶惊现汉川 环保部门迅速处置

某年4月13日早晨，汉川市环保局接到群众投诉，反映田家村一塑料厂4月11日收购的废旧塑料桶在加工过程中产生大量有毒刺激性气体。市环保局迅速派人进行现场调查。监察人员刚到田家村口，刺鼻气味扑面而来，在厂房处更加浓烈，早已等在路旁的村民们纷纷诉说闻过刺鼻气味出现了头晕、呕吐等症状。监察人员还看到，接触过厂内碎塑废水的村民身上出现红斑点，废水流入鱼塘后死鱼浮出水面。监察人员对业主进行了询问，而业主仅知供货人为李某，货重两吨，对塑料桶来源及盛装的化学品品名竟不知情，而绝大多数塑料桶的标识全无。

为防止事态扩大，同时为消除污染争取时间，监察人员果断采取应急措施，迅速督促生产人员全部撤离，划定警戒区域，设立警示标志，并对塑料桶进行密封包装。经过两个多小时的紧张搜寻，终于弄清桶内化学品为邻甲基苯腈，来源厂家为武汉有机实业有限公司。邻甲基苯腈为无色透明液体，遇明火、高热、氧化剂能燃烧，并散发有毒气体。武汉有机实业股份有限公司具有独立销毁塑料毒桶的能力。

汉川市环保局迅速按规定向汉川市人民政府和孝感市环保局汇报了情况；并向武汉市环保局求援，在武汉市环保局敦促下，武汉市有机实业股份有限公司主动配合，派出车辆，回收处理全部毒桶。汉川市环保局还将进一步追查业主的法律责任，加强了该厂现场环境监察力度。

在湖北省汉川市环保局的监督下，严重威胁该市城关镇田家村村民身体健康的塑料毒桶悉数启运到武汉市销毁。而环保人员从接到电话到妥善处理完毕仅仅用了28个小时。

(一)环境污染与破坏事故的报告及处理制度的概念

环境污染与破坏事故，是指由于违反环境保护法律、法规的经济、社会活动与行为，以及意外因素的影响或者不可抗拒的自然灾害等原因，致使环境受到污染，国家重点保护的野生动植物、自然保护区受到破坏，人体健康受到危害，社会经济与人民财产受到损失，造成不良社会影响的突发性事件。环境污染与破坏事故一般都具有突发性、蔓延性和危害性极大等特点。

环境污染与破坏事故，根据类型可以分为水污染、大气污染、噪声与振动危害、固体废物污染、农药与有毒化学品污染、放射性污染事故和国家重点保护的野生动植物及自然保护区破坏事故等。根据事故危害程度，又可以分为一般、较大、重大、特大污染与破坏事故。

环境污染与破坏事故的报告及处理制度，是指因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成环境污染与破坏事故单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染与破坏危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理的规定的总称。

1982年颁布的《海洋环境保护法》，首次规定了这一制度。该法第十七条规定，发生井喷、漏油事故的，应当立即向国家海洋管理部门报告，并采取有效措施，控制和消除油污染，接受国家海洋管理部门的调查处理。该法第三十四条至三十七条对船舶非正常排放油类等、船舶发生海损事故的报告和处理作了规定。

《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》也对这一制度作了明确的规定。1987年，国家环保局发布的《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》，对这一制度作了具体的规定。

1989年颁布的《环境保护法》确认了这一制度。该法第三十一条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。”第三十二条还规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，在环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时，必须立即向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。”

三、环境污染与破坏事故报告及处理制度的主要内容

(一)环境污染与破坏事故的报告

1、造成环境污染与破坏事故的单位，必须在事故发生后48小时内，向当地环境保护部门报告，事故查清后，还应向其作书面报告，并附有关证明文件。

2、事故发生后，当地环境保护部门应当立即赴现场调查，并对事故的性质和危害作出恰当的认定。一般或较大事故，由县级以上环境保护部门确认；重大或特大事故，由地、市级以上环境保护部门确认。

3、凡属重大环境污染与破坏事故，地、市环境保护部门除应及时报告同级人民政府外，还应同时报告省级环境保护部门；凡属特大环境污染与破坏事故，地、市环境保护部门除应及时报告同级人民政府和省级环境保护部门外，还应同时报告国家环境保护总局。

4、重大或特大环境污染与破坏事故的报告，分为速报、确报和处理结果报告三类。速报从发现事故后起，48小时以内上报；确报在查清有关基本情况后立即上报；处理结果报告在事故处理完后立即上报。

(二)环境污染与破坏事故的处理

环境保护行政主管部门在收到事故(或事件)报告，并经调查弄清其性质和危害之后，可对违法者依法给予行政处罚。

在环境受到严重污染与破坏，威胁居民生命安全时，县级以上环境保护部门必须立即向本级人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。

第六节许可证制度

一、许可证制度的概念

凡是对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者或经营者，需要事先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动，这就是许可证制度。在环境管理中使用的许可证种类繁多，使用最广泛的是排污许可证。

二、我国有关环境保护法律中规定的具体许可制度

主要包括：

1、海洋倾倒许可证——海洋环境保护法规定，向海洋倾倒废弃物，必须向国家海洋行政主管部门提出申请，经批准发给许可证后，方可按许可证规定的期限、条件和指定的区域进行倾倒。

2、陆地水体排污许可证——水污染防治法规定，直接或者间接向水体排放污染物的企业事业单位，应当按照国务院环境保护部门的规定，向所在地的环境保护部门申报登记拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度，并提供防治水污染方面的有关技术资料。

3、固体废物污染环境防治法对许可制度作了多处规定

(1)转移固体废物许可证——转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置的，应当向固体废物移出地的省级人民政府环境保护行政主管部门报告，并经固体废物接受地的省级人民政府环境保护行政主管部门许可。(2)进口固体废物许可证——国家禁止进口不能用作原料的固体废物；限制进口可以用作原料的固体废物。确有必要进口固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。

(3)经营固体废物许可证——从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、处置的经营活动。禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、处置的经营活动。

4、偶发性环境噪声排放许可证——环境噪声污染防治法规定，在城市范围内从事生产活动确需排放偶发性强烈噪声的，必须事先向当地公安机关提出申请，经批准后方可进行。当地公安机关应当向社会公告。因特殊需要必须夜间进行施工作业的，也要公告附近居民。

第七节

公众参与制度

一、公众参与的含义

所谓公众，指的是政府为之服务的主体群众；所谓公众参与，是指群众参与政府公共政策的权利。我们提倡公众参与，是因为中国发展观与执政观的伟大进步，是因为中国民主法制与政治文明的逐步成熟。

二、环保公众参与

中国对环保的重视始于1978年，小平同志首先提出中国应制定环境保护法

1982年，中国将“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害”写入了《宪法》 1984年，中央将环保提到了“基本国策”的地位；1994年，中国确立“可持续发展战略” 1997年，《刑法》增加了“破坏环境资源保护罪”

2003年，中央提出以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，提出城乡、区域、经济社会、人与自然和谐、国内发展和对外开放五个统筹发展，环保越来越占有重要的战略地位 世界环保事业的最初推动力量

来自于公众，没有公众参与就没有环保运动。

1962年美国海洋生物学家卡逊发表了著名的《寂静的春天》一书，指出过量使用农药对环境和生物具有巨大破坏作用，这是现代环保思想的开端。

1970年4月22日，美国2000万群众参加了环保游行，这一天被称为“地球日”而得到永久性纪念，这是现代环保运动的开端。

日本的环保公众参与

日本在上世纪中叶工业化进程中，也曾经历过一系列严重的环境污染公害事件。从六十年代起，日本的环境污染受害市民进行了大规模的法律诉讼，媒体也参加进来追踪报导有关污染事故，日本许多地区还成立了反对环境污染的民间组织对污染企业展开了斗争。1970年，日本反对只发展经济不考虑环境保护的市民人数第一次以45%对33%的比例占据社会主流。自民党的选票为此从58%降至48%。公众对环境保护的广泛参与，使自民党与日本国会也开始专门讨论环境公害问题（史称“公害国会”）。

1967年日本颁布《公害对策基本法》，1974年颁布《公害健康赔偿法》，以后更陆续颁布了一系列环保法规。特别是《循环型社会形成推进基本法》，用环境文化理念去促进国民自觉的环保意识与道德素质；用强制性手段推进新能源的使用，控制自然资源的消耗；既要降低废弃物的产生，也要提高废弃物的循环利用，还要对无法再利用的废弃物进行安全处置。经过十年努力，使日本形成了一个人口、资源、环境、文化相互协调的循环型社会，实现了环境与经济的“双赢”。

三、如何推进环保公众参与

第一要转变思想观念。

第二要环境信息公开化。

第三是环境决策民主化。

第四是环境公益诉讼。所谓环境公益诉讼，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。第五是加强与民间环保组织的关系。

第三篇：限期治理

论限期治理制度的完善

摘 要

限期治理，是指对污染严重的污染源，由法定国家机关依法限定责任人在一定期限内治理并完成治理任务，达到治理目标的行政行为。限期治理对于治理控制环境污染、改善我国环境资源质量起到了积极有效的作用，这种行政行为在中国的制度化过程漫长而艰难，能够适应当前我国环境问题的制度必须完整细致。在实践过程中，这一制度也暴露出一定程度的漏洞和缺陷，同时也证明此制度是符合我国国情的制度。鉴于此，有必要在实践和理论的层面上对该制度进行分析和探讨，从防堵现实漏洞的具体对策出发，对规范被管理者行为及管理者自身建设等多方面展开论证，完善此制度。关键词：限期治理 缺陷漏洞 完善

前 言

环境与经济发展的关系是现代社会普遍思考的一个问题，两者是一个矛盾的统一体，一方面，经济发展是人类生存和发展的必须，但在这其中，如果对于经济发展的决策和管理不当，就会带来环境问题，威胁人类的生存和发展，然而另一方面，经济发展所带来的物质财富又为我们保护和改善环境提供了物质保障，增强了解决环境问题的能力，而环境问题的解决，又为经济的可持续发展创造了条件。我国自20世纪80年代以来，先后颁布了20多个环境保护方面的法律法规，在这其中建立了环境影响评价、“三同时”、征收排污费、限期治理和污染物总量控制等一系列制度，对我国环境保护事业起到了非常重要的作用，这些基本制度作为环境管理制度的法律化，是环境法体系的重要组成部分，对环境污染的防治和自然资源的保护具有重大的指导意义。本文着重研究限期治理制度，将科学发展观的思想融入到对此制度的研究中，以此来分析我国现阶段环境问题的新情况，此制度如何进行自身的制度创新，如何进