农村宅基地制度改革

第一部分：改革背景

一、宅基地的重要性

在新的发展阶段，深化农业供给侧结构性改革，实施乡村振兴战略，发挥农村在国内大循环的能动性作用，关键是以盘活农村“三块地”为支点，撬动和动员社会投资并优化生产要素的市场化配置，推动农村一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态，由此挖掘和释放农村土地的制度红利，重构新型工农城乡关系并着力拓展农民的增收空间。

农村改革的目的是活村富民。中国农村最重要、最庞大的资本存量，就是“三块地”，即农地、宅基地和集体建设用地

无疑，农村宅基地制度是我国最具特色也是备受关注的制度安排。

定义：农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。（中农发〔2019〕11号文）

用地主体：农村村民

用途：用于建造住宅及其附属设施（住房、附属用房、庭院等）

用地性质：农村集体建设用地

二、农村宅基地使用存在的主要问题

（一）农村宅基地“一户多宅”现象较为普遍

基于“集体土地不占白不占、你占我也占”等思想根深蒂固，很多农户都自发占领多处宅基地；另一方面，由于基层管理的局限，使一些本应该收回的宅基地无法收回，从而进一步加剧了宅基地一户多宅的现象。

（二）农户建房面积大，严重超标

囿于“房子大光宗耀祖”等陈旧观念及相互攀比心理影响，有些村民建房严重超过了县宅基地建设面积标准。

（三）村庄缺乏规划，房屋布局较散乱

长期以来，农村住房建设缺乏科学的规划与管理，绝大部分村庄没有编制村庄规划，致使村民建房选址随意性很大，房屋布局散乱，朝向杂乱无章。

（四）闲置房屋多，村庄空心化严重

农村人口大量外出就业及村民建新不拆旧，致使闲置破败的房屋或散布各处或集中连片，加剧村庄空心化程度。

（五）违规建房多

宅基地审批意识不强，使违规建房现象严重。

（六）私下流转现象普遍

由于宅基地管理制度滞后，加之村民普遍认为宅基地是祖业是私有财产，使得房屋和宅基地私下流转现象普遍。

三、农村宅基地制度存在的主要问题

（一）宅基地所有权难以显化

《土地管理法》第九条规定：城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

现行法律对宅基地集体所有的归属安排已经比较清晰，当前需要解决的关键问题在于如何更好地落实和显化集体所有的各项权能，主要包括处置、管理和收益等三个方面。

宅基地所有权归集体所有，但集体是一个抽象概念，需要通过一定组织来执行完成集体意志。

良好的组织形态和运行机制关系着宅基地的处置、管理和收益等集体所有权能的顺利实现。目前尚无法律法规对集体这一概念进行界定，存在三权分置下的集体土地所有权落实风险。在宅基地改革实践中，村民委员会、村集体经济组织、合作社以及新型农村自治组织等各司其职，如何科学处理这些组织之间的关系，有条不紊地实施处置、管理和收益权能，是彰显宅基地集体所有权的首要问题。

（二）宅基地资格权的认定及规范保护比较模糊

资格权是指农户基于农村集体经济组织成员拥有的特有宅基地居住保障权利。

1、宅基地制度改革从“两权”到“三权”，农户资格权是宅基地“三权”中新创设的独立权利类型，是勾连宅基地所有权和使用权的纽带，如何科学地认知和定位宅基地资格权关系到农村宅基地制度改革的成败。当前，关于宅基地资格权的创设逻辑有“成员权”和“使用权”两种解释路径，即宅基地资格权直接脱胎于集体经济组织成员权抑或直接裂变于“两权分离”中的宅基地使用权，这两种论证思路各有侧重，对于客观认识“宅基地资格权源自何处”具有多维度的参考价值，当然，无论哪种解释最终都绕不开集体经济组织成员权。

2、集体经济组织的认识依然比较模糊且存在较大争议

（1）一方面伴随着农村产业融合发展，各种新的集体组织经济形态不断涌现，给集体经济组织成员权的认定和规范带来挑战；

（2）另一方面，随着城乡融合发展，因婚嫁、参军、求学、返乡就业创业等原因导致的迁人和迁出将会频繁发生，这些变动必然会带来宅基地资格权的变动，但由于农村集体经济组织的法律地位不明确，成员资格认定模糊不清，这些都制约着宅基地资格权的认定和规范保护。

（3）关于宅基地资格权“成员身份”的认知争议也给宅基地的退出管理和规范保护提出挑战。

（三）宅基地使用权规范流转和盘活利用的市场机制及法治保障不足

1、宅基地使用权的流转范围

根据当前有关法律的规定，宅基地使用权只能在集体经济组织成员内部流转。但随着农村产业融合、城乡融合的不断推进，局限于集体经济组织成员内部的宅基地使用权流转存在着市场容量不足、缺乏活力的困境。

2、宅基地使用权流转期限

在农村宅基地“三权分置”设计的背景下，宅基地使用权的规范利用还会面临着期限设置的问题。在杭州天目山宅基地产权试点改革实践中，宅基地使用权设定的最高出让期限是20年，但实践中很多开发公司基于农村农业长线思维的投资价值考量，往往对使用期限有更高的要求。

3、宅基地融资功能的设计。宅基地的资产属性和财产性价值不仅体现于可以合法流转，还在于可以用于抵押担保。但囿于当前的法律限制，宅基地使用权的融资抵押，宅基地融资抵押功能的缺失严重影响着宅基地财产性价值的实现。

4、宅基地流转交易市场的培育和建立。由于宅基地产权制度改革时间较短且范围受限，市场化的宅基地使用权流转交易机制还未形成，实践中存在较多的交易、履约法律风险。

5、宅基地用途的规范管理。村庄布局优化后会涉及到土地的统筹利用问题，一方面，是否可以把结余的闲置宅基地指标转换成集体经营性建设用地，进而更大程度地实现宅基地的市场价值；另一方面，在保持宅基地性质不变的情况下，闲置宅基地和农房的再利用必然涉及到土地利用形式的改变，对于这种改变应该采用什么样的管理方式有待进一步探讨。

第二部分：改革内容

一、宅基地制度改革历程

新中国成立至今，我国农村宅基地制度经历了从私有到集体所有、从自由流转到限制流转的过程。

（一）私人所有、自由流转时期（1948-1961年）

新中国成立后，实行生产资料私有制，农村的宅基地和房屋等归农民私有，农民享有充分的处置权，可以自由买卖。

社会主义改造时期，通过互助组、初级社、高级社等公有制改造，农村生产资料集体化程度不断提高，但宅基地和房屋属于农民所有的制度没有改变。

1956年实施的《高级农业生产合作社示范章程》规定社员的房屋地基不必入社。这一时期，房屋及建房用地仍保持私有财产性质，可以自由买卖、租赁、继承，并受到法律保护。

（二）集体所有、地随房走时期（1962-1994年）

高级社向农村人民公社过渡后，在农村实行生产资料集体所有制，农村宅基地也逐步集体化，农民的宅基地所有权演变为宅基地使用权。

1962年，《农村人民公社工作条例修正草案》规定，生产队范围内的土地都归生产队所有，不准出租和买卖，但宅基地可以随同房屋一并流转。

1982年国务院颁布《村镇建房用地管理条例》，明确规定农村宅基地使用权可以随同房屋的买卖而转移，但是出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。

1986年《土地管理法》规定，城镇居民建住宅需要使用集体土地的，必须经县级人民政府批准，首次从法律上明确城镇居民可以合法申请集体土地盖房。

改革开放后，随着农村经济的快速发展，农村出现了建房热潮，农民建房热衷于占好地、多占地，出现大量占用耕地的势头。为严格保护耕地，1990年国务院批转了《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》，提出选择经济基础较好、耕地资源紧张的地区，有步骤地开展宅基地有偿使用试点。

（三）严格管理、限制交易时期（1995-2008年）

1995年施行的《担保法》规定宅基地使用权不得抵押，标志着宅基地进入严格管理、限制交易时期。

1998年城镇住房分配体制改革后，大量城市居民下乡购买农民的房屋，为控制城镇居民购买农村房屋行为以顺利推进城镇住房制度改革，1998年修订的《土地管理法》从法律上禁止了城镇居民购买农村宅基地和房屋，并规定农村居民一户只能拥有一处宅基地。禁止农民把住宅出售给城镇居民和农村村民“一户一宅”的规定，堵上了城市居民合法获得农村宅基地的途径。

此后，国家出台的一系列政策文件，如2004年的国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》以及2007年国办《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等，都严令禁止城镇居民在农村购置宅基地，从此，禁止城镇居民购买农地成为宅基地制度改革的红线。

（四）拓展权能、自主探索时期（2008-2014年）

新世纪以来，统筹城乡发展力度不断加大，大量农村人口加速流向城市，在城市就业和购房居住，农村宅基地及房屋闲置现象大量出现，引发社会关注。习为提高宅基地利用效率，推进人口流动与土地资源配置相匹配，国家探索放松对宅基地使用权的限制，稳慎有序地激活包括农村土地和房屋资源在内要素市场成为改革探索的方向。

2008年，党的十七届三中全会《决定》提出依法保障农户宅基地用益物权。（用益物权，是指用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利）。

2010年，原国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》提出选择合适地区开展宅基地有偿使用试点，宅基地有偿使用再次成为改革内容。

2013年党的十八届三中全会《决定》要求改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥开展农民住房财产权抵押试点。此后，以还权赋能为重要特征的宅基地制度改革步伐逐步加快，农民房屋和宅基地权益保护持续加强。

（五）保障权益、深化改革时期（2015年至今）

为落实十八届三中全会要求，2014年12月中央深改组审议通过了农村土地制度三项改革的意见，系统谋划推进完善宅基地权益保障和取得方式，探索宅基地有偿使用制度和宅基地自愿有偿退出机制等改革事项。

2015年2月，全国人大授权在全国33个试点地区暂时调整实施有关法律法规，开展宅基地制度改革试点。

2015年11月，中办国办印发《深化农村改革综合性实施方案》，将探索宅基地有偿使用制度、自愿有偿退出机制和开展农民住房财产权抵押贷款等改革事项提上日程。

2018年，中央一号文件又提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地“三权分置”等改革事项。

2019年全国人大通过新修订的《土地管理法》，对宅基地制度进行了修改：一是明确规定保障户有所居多种实现形式；二是下放宅基地审批权；三是允许农民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

2020年6月30号，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》（[2020]18号），强调要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。

明确了农村宅基地制度改革的基本原则、试点目标、试点内容、保障措施。

二、宅基地制度改革的基本原则

（一）坚持稳慎推进

严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，稳慎推进宅基地制度改革。充分认识到农村宅基地制度改革的复杂性和长期性，保持历史耐心，稳慎推进，强化从严管理，严格规范试点，防止出现偏差。

（二）坚持“三权分置”

落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，积极探索宅基地“三权分置”的实现路径和方法。

（三）农民主体

充分尊重农民意愿，反映农民诉求，切实保障农民合法权益，充分体现农民群众的主体性，发挥农民集体自主协商作用，实现好、维护好、发展好农民权益。

（四）坚持问题导向

针对当前农村宅基地制度方面存在的突出问题和主要矛盾，创新管理思路，优化制度设计，妥善处理农村宅基地历史遗留问题，打击非法占地行为，限制增量、放活存量、鼓励减量，激活市场，有序推进宅基地改革。

（五）坚持分类指导

坚持顶层设计与基层创新良性互动，根据不同地区资源条件和发展水平，因地制宜探索改革模式。

三、宅基地制度改革的目标任务

（一）进一步理清宅基地所有权、资格权、使用权的关系，明确各自权能及其实现路径，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局；

（二）探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，推动宅基地制度更加健全、权益更有保障、利用更加有效、管理更加规范；

（三）总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果。

四、宅基地制度改革的主要内容

（一）完善宅基地集体所有权行使机制

1、明确宅基地所有权主体

《土地管理法》第九条规定：城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

《土地管理法》规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

但是由集体经济组织、村民委员会还是村民小组来行使，有时候权责还未理清。

2、探索宅基地集体所有权的有效实现形式与方法路径

赋予集体经济组织宅基地管理职能，行使宅基地占有、使用、收益、处分（包括分配）权能。

指导集体经济组织建立宅基地管理章程，理顺集体经济组织与村民小组在宅基地管理上的职能。

建立健全村民代表会议审议决定宅基地重大事项的程序和办法。健全议事协商机制和矛盾纠纷调解机制。

充分发挥基层网格在宅基地管理中的作用，实现宅基地网格化管理。

在集体土地确权登记颁证的基础上，将宅基地所有权确权到不同层级的集体经济组织成员集体，并依法由集体经济组织行使所有权。

（二）探索宅基地资格权保障机制

农户基于农村集体经济组织成员拥有的特有宅基地居住保障权利。

《土地管理法》规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所