第一篇：构建城乡统筹农村住房保障制度的基本思路

构建城乡统筹农村住房保障制度的基本思路

——以成都市为例

本文以成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区为背景，以制定中的《基本住房保障法》（草案）为导向，以启动农村新一轮“房改”为目标，以成都市农村经济发展实际为基础，提出构建城乡统筹农村住房保障制度的基本思路与具体设计。

一、建立城乡统筹农村住房保障制度的制约因素

（一）政策法规依据需要明确

现行城市住房保障的依据，散见于各级政府的政策文件，缺乏一部由全国人大以法律形式出台的法律规范，农村住房保障更是如此。由于缺乏层次较高的立法依据，仅依靠地方政府或部门出台的政策依据来推动住房保障制度建设，其难度可想而知。据了解，新近修改的《基本住房保障法》（草案）对农村住房保障制度作出了规定，但仍限于《土地管理法》关于宅基地管理的有关条文，保障形式主要是发放建房补贴与危房改造补贴，与城市住房保障制度相比，不仅条文单薄许多，而且内容无太多新意。

（二）资金来源问题急需落实

建立农村住房保障制度，考虑到农村人口占据我国人口总量的大多数且居住困难者不在少数的现实，要容纳下规模庞大的保障人群，建设保障住房的资金渠道问题值得深入研讨。应尽量通过利用农村现有的土地房屋资源优化整合后，解决资金缺口问题。

（三）观念认识有待强化

长期以来，住房保障制度仅限于城市的惯性思维会让人们对在农村建立住房保障制度提出质疑，认为住房困难的城市低收入人群才是保障住房的真正需求者，而农村村民因有宅基地作为保障，已具备了最基本的生活资料，故不宜再纳入保障体系。而现实情况是，农村宅基地的分配是由集体经济组织作为所有权人进行分配的，政府未投入任何行政成本，但城市保障住房却是政府为保障城市居民的居住权，利用财政资金进行建设的。既然是公共投入，如城市居民与农村居民不能平等地享受政府提供的居住保障，显然有失公平。

二、建立城乡统筹农村住房保障制度的总体构架

（一）基本目标

构建城乡统筹农村住房保障制度，首先需要确定制度运行的总体思路。在城乡统筹发展背景下，不宜再创造出一套与城市住房保障完全独立的制度设计，而是应将其定位为“建立城乡统一的住房保障制度和信息平台，实现城镇、农村住房保障资源随城镇、农村人口自由流动而灵活调配”。在统一的保障平台下，城市保障人群可以到农村的保障住房居住，农村保障人群同样可以受惠于经济适用房、廉租房、限价商品房等保障政策，保障资源将随着城市人口与农村人口自由流动而灵活调配。

（二）具体设计

1.理顺部门间对农村住房保障的职能划分，建立城乡统一的住房保障管理体制

为解决农村住房困难问题，成都市目前主要采取了两项措施。一是民政部门实施的农村最困难家庭“安居工程”，该项措施重在解决农村的低保户，仅面向最困难的农村家庭；二是建设部门实施的农村危旧房改造工作，针对属于危房、旧房，但又无资金改变现状的农村家庭，由建设部门拨付专款用于帮助危旧房的改造工作。上述两项措施在一定程度上缓解了农村困难家庭的住房问题。房管部门作为城镇住房保障的主管部门，除负责城镇居民的住房保障外，同时也担负了解决进城务工人员的住房问题。在建立城乡统一行政管理体制的改革背景下，农村住房保障问题分属三个不同部门分别管理，在行政资源的利用上难免会出现重复、交叉，乃至浪费的现象。因此，为缩小城乡住房保障制度的差距，建议由已积累一定城市住房保障经验的房管部门统一对城乡住房保障进行管理，民政与建设部门的相关职能移交房管部门后统一整合配置。

2.多渠道储备保障性房源，避免资源浪费

政府可以考虑将属于集体经济组织或其成员的农民集中居住区多余房屋进行收购，作为农村保障住房使用。可以考虑收购一部分“小产权房”作为农村保障性住房，即以建筑成本为基础，上浮一定比例后从开发商手中收购，既解决了历史遗留问题，也减轻了政府的财政负担。为建立更加丰富的农村住房保障层次和类型，对部分交通便利、质量较好的农村散居房屋，所有权人愿意转让的，可将其收购后作为保障住房使用。另外，对农房抵押后需强制执行的房屋，也可收购后储备为保障性住房。

3.充分利用农村产权制度改革成果，以农村自有资源变保障资金

农村住房保障资金除应由政府负担的部分外，笔者认为，剩余资金可通过以下途径筹集：一是从集体建设用地流转收益中强制抽取一定比例直接转换为保障资金，如参照国有建设用地抽取比例10%；二是保障对象以自有的宅基地及地上房屋置换保障性住房，如“五保户”等房屋属危旧房的，可将其已确切颁证的宅基地及地上房屋交由土地或房产管理部门储备，政府为其提供配套齐全、质量过关的保障性住房；三是集体经济组织通过土地整理的方式，以整理出的多余集体建设用地作为对价，吸引社会资金参与农村保障性住房的建设。

4.打破国有建设用地才能修建保障房的限制，允许集体建设用地划拨用于保障住房建设

集体建设用地与国有建设用地在许多方面类似，既然国有建设用地可划拨用于保障性住房建设，集体建设用地经集体土地所有权人即集体经济组织同意后，同样可划拨用于保障性住房建设。事实上，成都市正在实施的“新居工程”、“农村新型社区”等农民集中居住区就是在无偿划拨的集体建设用地上修建而成的。

三、保障措施

（一）设立专业的农村房屋质量安全鉴定机构，关注农村困难群众住房安全问题

毋庸置疑，农村住房保障制度的建立与完善还有很长一段路要走，在保障制度建立以前，应率先成立专业的农村房屋质量安全鉴定机构，对已有农房的质量安全进行关注与跟踪，切实保障农村住房的质量安全。另外，该机构也可出具认定当事人是否有资格取得保障住房的依据，如经鉴定，房屋确属危旧住房的，按政策方可取得享受保障住房的资格。

（二）制定严格的惩治措施，避免保障住房申请中出现“搭便车”现象

农村住房保障问题与城市住房保障一样，同样可能出现某些不具备条件的申请人通过“搭便车”，混得住房保障资格。为杜绝此现象，相关部门在制定政策时，有必要将此种违规行为的惩戒措施明确写入文件，严格审查申请人资格，对妄图蒙混过关的，除要求其承担相应的民事、行政责任外，情况恶劣的，还应移送司法机关严处。

（三）在村、组培训一批农房员，负责对农村住房保障对象情况的动态跟踪

与城市住房保障相同，农村保障对象的经济情况处于动态变化之中，如经济收入发生变化、居住条件得到改善等，类似情况的出现都会成为当事人退出住房保障的原因。因此，这就需要培训和聘请一些管理人员对该部分人群的变化情况进行及时追踪。为避免邻里之间相互隐瞒真实情况，还需要主管部门聘请专职的农房员，负责对所在村组住房保障情况实施动态跟踪，定期汇总上报。

第二篇：农村住房保障制度体系构建初探

农村住房保障制度体系构建初探

[摘要] 农民除了可以无偿获得集体经济组织提供的宅基地外，几乎得不到政府在住房方面的任何资助，而且，即便是这种单一的以宅基地福利为基础的居住保障方式，亦已随着工业化和城市化的不断发展而面临难以持续的困境。随着我国经济社会发展水平的不断提高，建立多元化、多层次的农村住房保障体系，不仅是统筹城乡发展，促进社会和谐的的现实需要，而且也是贯彻住房机会平等，切实保障农民住房权利的必然要求。

[关键词] 农村 宅基地 住房权 住房保障

[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）02-0068-04

[作者简介] 吴志宇（1973―），江西九江人，华东交通大学人文学院法学系讲师，法学博士，研究方向：民商法学和经济法。

一、以宅基地福利为基础的

农村住房保障制度面临的困局及其成因

在二元经济社会制度框架下，农村社会保障与土地制度紧密相连，宅基地使用权和土地承包经营权是我国农村最基本的两项保障制度。如果说土地承包经营权是为了保障“耕者有其田”，以满足农民“吃”这一基本生存需要；宅基地使用权则是为了保障“居者有其屋”，其目的在于保证农民有一块可以建房的宅基地，以满足其“住”这一基本生存需要。为了实现宅基地对农民的居住保障功能，并防止其他社会成员染指，我国已形成了一套具有鲜明“身份”色彩的宅基地法律制度，主要体现为:一是“两权分离，一宅两制”，即宅基地所有权属于农民集体，农户仅享有宅基地使用权，但宅基地之上的房屋所有权属于农户。二是“主体特定，一户一宅”，即宅基地使用权仅限于本农民集体经济组织的成员享有，非本农民集体经济组织成员，包括城镇居民不得享有宅基地使用权；农民集体经济组织成员必须以“户”为单位申请宅基地使用权，而且农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。三是“无偿使用，限制流转”，即只要符合法定的申请条件，农户就可以取得宅基地使用权，且无需支付任何地价；宅基地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，城镇居民不得到农村购买宅基地和住宅；①农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

这种凭借集体经济组织成员的身份而无偿获得宅基地使用权，并严格限制其流转的制度不仅可以为农村村民提供基本的居住保障，同时也可以让农村剩余劳动力解放出来，参与工业化和城市化进程，并能有效防范工业化和城市化进程中的不确定性风险。但是，随着我国工业化和城市化的不断发展，现行的宅基地使用权制度不仅不能适应社会经济发展的客观需要，而且其固有的保障农民居住权的功能也面临着难以持续的现实困境：一方面，我国目前正处于工业化和城市化快速发展时期，人多地少、人地关系紧张的矛盾日益尖锐，农村宅基地已逐渐成为一种稀缺资源。另一方面，随着工业化和城市化的发展，农村人口不断转变为城市人口，农村居民点用地在范围上应当逐渐缩小，在数量上应当逐渐减少，但在我国却出现了相反的情形。与此同时，由于农村劳动力的非农转移，有很大一部分农民在城市有了稳定的工作和收入，其在农村的宅基地和房屋长期被闲置，一些地方甚至形成了规模不等“空心村”。

导致上述问题的原因是多方面的，既有实践中土地执法不严，宅基地监管不力的问题，也与现行的宅基地制度本身不完备有关。首先，《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但对“户”的认定标准至今仍然没有明确的法律规定。其次，虽然《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是，农村村民可以通过继承、赠与和买卖住房等方式，占有多处宅基地，从而导致实践中“一户多宅”的情形比较普遍。再次，现行法律严格限制宅基地使用权的流转，尤其不允许将宅基地使用权转让给城镇居民。那些长期在城镇稳定就业并已转化为城市户籍的村民，或者已正式迁移到到其他村庄落户并重新取得了宅基地的村民，或者因为继承、赠与、买卖等方式而取得宅基地的村民占有的宅基地，就只有长期处于闲置状态。实践中，还有些地方允许，甚至鼓励农村居民在保有宅基地的前提下实现城镇化，①使得农村人减地不减的现象更加严重。此外，由于宅基地审批监管制度不完善，虚报假报、边报边建、未批先建，超标占建，乱占乱建，私自占建和建新不拆旧的情形比较突出，这也是导致农村宅基地规模不断扩张和大量闲置并存现象的重要原因。

二、维持农村宅基地的福利性居住

保障功能，实行严格的“一户一宅”制度

1.坚持“一户一宅”原则，明确“一户一宅”的内涵。应当通过立法，明确规定“农村村民一户可以并且只能通过申请或者其他合法途径拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”具体包括三个方面的内容：一是宅基地使用权的主体为农村村民，并且必须以“户”的名义取得；二是每一农户有权申请或者通过其他方式（如继承、买卖、赠与等）拥有一处宅基地，并且只能拥有一处宅基地；三是每一农户通过申请或者其他合法方式拥有的宅基地面积不得超过法定的标准，具体标准由省、自治区、直辖市规定。

2.严格宅基地使用权的申请条件，明确规定分户和宅基地面积的计算标准。在分户方面，应当充分尊重我国农村社会长期以来形成的历史传统和风俗习惯，可规定多子家庭的成年儿子结婚后可以分户；一儿一女或者一儿多女家庭的成年儿子结婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分户；无儿多女家庭的成年女儿结婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分户，否则不得分户；独子女在任何情形下均不得与父母分户。②在宅基地面积的计算标准方面，由于现代农民家庭住房大多以钢筋水泥结构的复式楼房为主，而不再是传统的平面结构样式，其空间占用率大大提高，因此，应当按现有宅基地上房屋的建筑面积计算，包括为居住人口所必须使用的空白宅基地面积。此外，符合分户条件的家庭成员分户再申请宅基地的，计算宅基地面积时，不得将已经享受过宅基地权利的成员纳入其中。

3.维持宅基地的福利性，继续实行宅基地的无偿使用。目前，我国大多数农村地区经济还不发达，农民收入相对较低，农村社会保障制度的建设才刚刚起步，农民的居住问题短期内还只能靠农民自己解决，应当维持宅基地的福利性保障功能，继续实行宅基地的无偿使用原则。否则，如采取有偿使用，甚至实行如城镇国有土地使用权出让中的“价高者得”原则，不仅会无谓地增加大多数农民的负担，而且会导致一部分经济上处于弱势地位的农民流离失所，失去最基本的生存保障，从而影响农村乃至整个社会的稳定。

4.维护宅基地对农民集体成员的保障性，限制或者禁止其自由流转。宅基地使用权是国家为了满足农民的基本居住需要，通过农民集体无偿分配给其成员的，它是一种具有严格身份限制和特定目的限制的福利性“成员权”。只有集体成员为了自己的居住需要才有权占有和使用宅基地，当原集体成员的身份丧失或者不再需要在集体所有的宅基地上居住时，应当将宅基地交还给集体或者由集体收回，也可以随宅基地上的房屋所有权一并转让给符合宅基地使用条件的本集体的其他成员，而不能转让给本集体已取得法定标准的宅基地使用权的成员，更不能转让给非本集体组织的成员（包括城镇居民）。即使是对其上已建有房屋的宅基地，也不能通过房屋的买卖、赠与或者继承等方式自由流转，而应当实行“房随地走”的原则，由有权取得该房屋之下的宅基地使用权的本集体成员继受取得。

5.建立宅基地收回制度，促进宅基地的有效利用。有必要通过立法，进一步明确宅基地收回制度的适用条件和程序，规定在以下几种情况下，经村民大会（或者村民代表会议）决议，乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准，可以收回宅基地：（1）原宅基地使用权人已迁入城镇落户，并享有城镇居民待遇的；（2）原宅基地使用权人已迁入其他集体经济组织落户，并取得了新的宅基地使用权的；（3）因村庄规划或者宅基地整理等各种原因，已取得新的宅基地使用权的；（4）原宅基地使用权人死亡后“绝户”，或者没有相应的具有宅基地使用权取得资格的继承人的；（5）法律、行政法规规定的其他应当收回宅基地的情形。此外，集体收回宅基地时，应当根据宅基地上房屋的残存价值，给予相关权利人以合理补偿；并且应当给予相关权利人以宽限期（如2年），只有当相关权利人不能在宽限期内转让给符合条件的本集体成员时，才可以由所在集体予以收回。

三、拓展农村住房保障方式，建立多元化、多层次的农村住房保障体系

随着我国经济社会发展水平的不断提高，在统筹城乡发展的新形势下，应当进一步强化政府对农村住房保障的义务和责任，提高农村住房保障的层次和水平，逐步改变目前单一的宅基地实物保障模式，建立起与现代住房保障理念相适应，针对农村村民家庭不同情况的，包括宅基地实物保障、住房实物保障和货币化补贴等各种方式相结合的多元化、多层次的农村住房保障体系。

第一，加强村庄规划和宅基地整理，引导和支持农村村民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。

目前，我国农村村庄普遍缺乏科学规划，居民点分散、规模小和生活基础设施缺乏的状况比较突出，长此以往，现行的农村村民一户一处宅基地的基本国策将难以持续。因此，有必要进一步加强村庄规划的科学性和有效性，逐步改变目前农村普遍存在的宅基地粗放利用的现状，引导和支持农村农民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。在工业化和城市化程度较高的农村，可引导和支持农村村民集资建设容积率较高的多层甚至高层住宅，变“一户一宅（基地）”为“一户一房”。这不仅可以有效控制农村宅基地规模的扩张，减少占用耕地的压力，而且可以促进农村居民点和住宅的适度集中，改善农村的居住环境，提高农村村民的居住质量。通过宅基地整理而多余的宅基地，符合土地利用总体规划及村庄建设规划的，应当再利用于新增建设用地；不符合土地利用总体规划及村庄建设规划的，应当适时开展复垦，补充耕地。因村庄重新规划和宅基地整理而对农民原宅基地上的房屋进行拆迁和安置的费用应当主要由政府承担，可以考虑从因新增建设用地和耕地的补偿费用中提取①。需要指出的是，在村庄规划和宅基地整理过程中，应当充分尊重各地农村的历史文化传统和农民生产、生活的现实需要，防止片面追求土地容积率和利用效率，集中建设所谓的“欧式村”和“赶农民上楼”等项目，避免出现让农民坐班车种地，在欧式小楼养猪等严重忽视农业耕作与农村居住特点，以及特定的乡村邻里文化等现象。

第二，为农村贫困家庭，特别是农村“低保户”和“五保户”等住房困难家庭，直接提供住房实物保障或者货币补贴。

在我国，目前仍有不少农村贫困家庭，特别是“低保户”和“五保户”，其房屋破旧，面积狭小，外观简陋，质量低劣，甚至已成为危房，居住条件长期得不到改善和保障。对这一部分住房困难的农村贫困家庭，政府应当根据具体情况分别采取不同措施：房屋破旧，修缮后仍可居住的，由政府提供直接的现金补贴或者建材补贴；属于危旧房，无法修缮的，由政府负责拆建，统一安置；对由于自然灾害等各种偶然因素而出现经济和居住困难的家庭，政府可为其向金融机构贷款建房提担保，还可以实施财政贴息，减轻其还贷负担。

第三，建立宅基地置换机制，引导和支持已在城镇稳定就业的农村村民迁入城镇落户，并给予其住房实物保障或者货币补贴。

实施宅基地置换应当坚持农民自愿原则，不得强制推行；而且要使置换农民在城镇有稳定的职业和收入，无后顾之忧。应当认识到，宅基地置换不是简单的住房或者货币置换，也是不单纯的户口置换。通过宅基地置换，政府将农民的身份由农村户口转变为城镇居民户口，置换后的农民应当享受到与城镇居民同等的待遇。否则，置换农民很可能会沦为城镇贫民，成为新的社会不稳定因素。要坚决防止以宅基地置换为诱饵获取土地从事房地产开发，从而造成新的失地农民，损害农民利益的情形。

第四，建立宅基地指标交易机制，多渠道筹集农村住房保障资金。

社会保障是政府提供的一种公共产品或者服务，其保障范围和水平主要取决于政府的财力，农村住房保障同样离不开政府的财政支持。无论是开展宅基地整理，支持农民合作建房，还是为农村住房困难的贫困家庭和进城落户的农村村民提供住房实物保障或者货币补贴，都需要大量稳定可靠的资金来源。

建立宅基地指标交易制度①，实行合理的利益分享机制，不仅可以使广大农村村民分享到我国工业化和城市化发展的成果，而且可以为我国农村住房保障建设提供大量合理、稳定和持续的资金来源。所谓宅基地指标交易，是指在国家实行土地用途管制，对耕地予以严格的保护，以及对各区域建设用地指标予以严格控制的前提下，通过城市向农村购买建设用地指标，或者发达地区向不发达地区购买建设用地指标的形式，以实现土地发展权在区位上的置换②。从城市的角度来看，城市进一步发展，在地域范围上必然要向外扩张，增加用地需求，通过有偿交易，城市可以获得更广阔的发展空间。从农民的角度来看，在经济利益推动下，农民有足够的动力推进宅基地的集约利用。

此外，大力发展农民集体经济，吸引社会资金参与，也是多渠道筹集农村保障性住房资金的重要措施。

[参考文献]

[1]Janet Ellen,Steams Voluntary Bond,The impact of habitation U.S housing policy[M].Saint Louis University Public Law Review 1997,419.[2]佚名.联合国大会关于审查和评价人类住区会议议程执行情况的特别会议――背景资料http://www./chinese/events/Habitat/.访问日期：2010-03-01.[3]余南平.市场经济制度与住房社会权利保护[J].毛泽东邓小平理论研究，2006,(5):66.[4]Scott Leckie.[挪]]A.艾德等编.黄列译.作为人权的经济、社会和文化权利[M].北京:中国社会科学出版社,2003: 176;[美]阿列克斯.施瓦兹.黄瑛译.美国住房政策[M].北京:中信出版社,2008:26-27.[5]刘俊.农村宅基地使用权制度研究[J].西南民族大学学报,2007,(3): 117页.[6]王家庭.张焕兆.季凯文.中国城市土地集约利用―理论分析与实证研究[M].天津:南开大学出版社，2008: 64.[7]刘守英.中国的二元土地权利制度与土地市场残缺[J].经济研究参考,2008,（31）:17.[8]张汉飞.石霞.我国现行农村宅基地制度及创新[J].农业经济问题,2010,(12):91.[9]长子中.当前农民市民化进程中的宅基地问题[J].《中国经贸导刊》,2011,(2):37.[10]孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩[J]法学评论2005,(4):25-26.[11]韩松.论对农村宅基地的管理与《土地管理法》的修改[J].国家行政学院学报,2011,(1):44-45.[12]胡康生.中华人民共和国物权法释义[M].北京:法律出版社,2007:338.（以下参考文献略）

On Multiple Approach for Rural Housing Welfare Systems

Wu Zhiyu

(East China Jiaoton University, Nanchang;, 330013, China)

Abstract: In rural areas, in addition to the farmers free access to the collective economic organizations of the homestead, there is almost without any government assistance in housing.Moreover, with the development of China's industrialization and urbanization, the constant development of the single way based-on homestead welfare is facing unsustainable.As China's economic and social development continue to improve, it’s very important to establish a persified, multi-level housing security system in rural for Implementation of equal housing opportunity, protection of farmers' right to housing, and Improvement of the living conditions of farmers.Keyword: Countryside;Homestead;Right to housing;Housing security

（收稿日期: 2012-02-23 责任编辑: 余凌曲）

第三篇：统筹城乡医疗保障制度研究

甘肃政法学院

本科毕业论文（设计）

题 目 统筹城乡医疗保障制度研究

公共管理院（系）劳动与社会保障专业2009级劳动与社会保障班

学 号 200931060135 姓 名 王艳莉 指导教师 张举国 成 绩

完成时间 年 月

目录

一、我国医疗保障现状及面临的问题------------------------第一-三页

二、城乡医疗保障统筹的必要性与现实阻力------------------------第三-五页

三、城乡医疗保障统筹的方向------------------------第五-六页

四、统筹城乡医疗保障发展的意义------------------------第六-七页

参考文献---------------------------第七页

统筹城乡医疗保障制度研究

王艳莉

[论文摘要]长期以来，在我国城乡二元社会经济结构的影响之下，城乡医疗保障一直处于制度分设、部门分割的状态，医保制度不统一、不协调、不衔接，而且经办管理服务体系造成相当一部分进城务工人员重复参保以及财政重复补贴，加重了政府的负担和管理成本。尽管党中央早就明确提出要统筹城乡发展，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，作为主管医疗保障的人设部门和一些地方政府也都充分认识到其必要性并积极开展推动统筹城乡医保的探索与发展，理论界和社会舆论也在不断呼吁统筹城乡医保，但多年来在统筹城乡医保方面举步维艰，进展缓慢。

[关键词]城乡统筹 社会保障制度 城乡医疗保险 二元经济

Study on the urban and rural social security system

WANG Yanli

Abstract：Long-term since, under the influence of China's urban and rural two yuan of social economic structure, urban and rural health care system, has been split into the State Department, medical insurance system is not unified, lack of coordination, not cohesion, but also the management service system caused a considerable part of the migrant workers insured repeat repeat and fiscal subsidies, increased the burden of the government and the cost of management.Although the Party Central Committee has clearly put forward to co-ordinate urban and rural development, the establishment of urban and rural residents of the social security system, as the competent health care from the departments and some local governments also are fully aware of the necessity and actively promote the exploration and development of urban and rural medical insurance, theory and social public opinion has been called for the urban and rural medical insurance over the years, but in the urban and rural health insurance difficult, slow progress.Keywords：urban and rural;social security system;urban and rural medical insurance;

two yuan in economic

一、我国医疗保障现状及面临的问题

今后一个时期，我国社会保障事业处于主要发展期，同时也面临着经济发展方式转变、城镇化、老龄化对社会保障带来的巨大挑战，社会保障制度改革和事业发展的任务十分艰巨。党的十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针。

（一）我国医疗保障现状

近十年来，我国社会保障制度取得了快速发展，主要体现在以城镇职工基本养老、医疗保险和失业、工伤、生育保险为主要内容的社会保障体系基本建立，城镇居民低保等社会救助制度不断完善，新型农村合作医疗加快推进。保障的范围不断扩大，保障水平逐步提高，老年、失业、患病、工伤以及低收入群体的生活得到了基本保障，但仍然存在着覆盖范围比较窄，制度不够健全，管理基础比较薄弱，资金支付压力大，部分社会群体保障待遇不合理，特别是城乡社会保障不平衡，不衔接等方面的突出问题。

2009-2012的三年，中共中央共出台医改文件14个，主要部门共出台重要配套文件50多个，逐步形成了较为完整的医改政策体系。三年来，全民基本医保、基本药物、基层医疗卫生服务和基本公共卫生服务四大制度体系建设全面推进，全民医保基本实现，基层服务能力明显加强，提高了基本医疗卫生服务的可及性、公平性。三年间，城乡居民参加三项基本医保人数超过13亿，比改革前增加了1.72亿，医保覆盖率提升到95%以上。三年间，国家基本药物制度初步建立，基层医疗卫生机构几十年“以药补医”的现象开始改变，基本药物价格比制度实施前平均降幅达30%左右。

（二）面临的问题

1、医疗保障覆盖面小

城乡二元格局的形成和城乡社会医疗保障出现的巨大差别，使全国社会医疗保障覆盖面比率变小。城镇实行的是高就业、高补贴的社会保障制度，即有了城市户口和稳定的工作，就可以享受社会医疗保障。农村目前推行的新型合作医疗制度，提高了农村居民的保障水平，但是在具体的报销审核过程中，落实不到位且支付水平相对较低。

2、城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗保险、城镇居民医疗保险和社会医疗救助制度还未能实现无缝对接。具体表现为“四难现象”：一是三项制度在待遇设计上没有进行全局统筹规划，缺乏必要的衔接性。二是城镇医疗保险和新型农村合作医疗保险参保未并网，重复参保难避免。三是在三项医疗保障政策执行和经办过程中存在交叉现象，因经办机构分属不同主管部门，管理范围、管理办法、管理程序各不相同，增加了协调难度和成本。四是经办机构分开设，资源配置难优化。

3、社会医疗保险中的道德风险正在成为经济社会改革必须面对的问题。大致有三种表现：第一类风险表现为参保人的过度消费。第二类风险表现为医疗服

务提供者的诱导需求和过度供给。第三类风险表现为医患合谋。在信息不对称的市场上，因为机会主义倾向而导致的道德风险，其后果不仅是日益增长的医疗保险费用支出，同样不可忽视的是它对诚信建